지방자치

지방자치란 통상 1국가 내를 구분한 지역내의 주민에 의한 자기통치를 가리킨다. 즉, 단체자치(團體自治)와 주민자치(住民自治)가 결합된 것으로서, 자신이 속한 지역의 일을 자신이 처리한다는 것입니다. 따라서 지역의 민주주의적인 정부의 구축을 의미하기 때문에 지방자치를 담당하는 단체에 대해서 지방정부라고 하는 경우도 많고 근대 국민국가의 틀로 이해하면 지방자치는 1국의 통치기구의 일부를 이루는 것으로 독립이나 주권의 유지라는 것은 아닙니다. 또한 연방제 국가의 경우는 일반적으로 연방내의 각 구성국이 내정 권한을 유보하고 있다하더라도

많은 국가들의 지방자치제도는 일반적으로 지역 사회의 주민에 대해 제도상 확립된 자치권을 부여하고 있습니다. 따라서 지역주민의 공익을 목적으로 하는 단체로서 지방자치단체는 통상은 국가로부터 자율적이며 국가 이익과 지방 이익이 저촉하는 경우도 있습니다.

지역의 자율에 대해서는 그 기원에 대한 견해에 있어 고유권설과 같이 지방자치권을 국가 성립 이전에 역사적으로 형성된 권리라고 생각하는 입장과 자치권은 국가에서 유래한다는 전래설이 대립하고 있는데 오늘날 독일이나 일본에서는 양자의 절충설이라고도 할 수 있는 제도적 보장설이 통설로 되어 있습니다.

기본적으로 지방자치를 성립시키는 조건으로서 주민자치와 단체자치가 필요한데 주민자치란 자치정으로의 주민참여를 의미하며 참정권을 비롯한 정치참여라는 것이 많습니다. 단체자치란 지방자치단체의 자립성을 말하고 다른 단체 등과 독립 대등한 관계 하에 자주적으로 운영되는 것을 말하고 주민자치를 기초로 단체자치가 생긴다고 하지만 자치의 원점이라는 관점에서 보면 미국과 같이 지역주민이 지방자치단체를 자신의 의사로 결성한다는 형식이 궁극의 요건이라고 할 수도 있습니다.

지방제도는 소규모의 국가들을 제외하고 대부분은 2계층제 이상에 걸쳐 지방자치단체가 설립되어 있다. 일본을 예로들면, '주(州)ㆍ현(縣)ㆍ시정촌(市町村)이라는 지방자치단체를 겸한 구조를 채용하고 있으며 광역적 자치단체와 기초적 자치단체를 구별하고 지방자치단체의 운영에 대해서는 의회제가 주요 방법으로 되어 있지만 수장제(대통령제)를 취하는 곳도 있어 다양합니다.

지방자치에는 자기결정의 자유, 실질적 평등의 달성, 지역행정 욕구의 충족, 민주적 여론형성, 전체주의에 대한 방파제 그리고 ‘민주주의의 학교’ 기능 등 다양한 역할의 발휘가 기대되고 있습니다. 실제 지방자치단체는 세계 각국에서 각각 다양한 기능을 가지고 있으며 그 권능의 범위는 국가 기능에 비견될 정도로 확대되고 있는 국가도 있는데 아직까지 우리나라는 이렇다할 기능을 다한 것을 못봤습니다.

정치과정의 측면에서 보면 지방자치단체 자체의 운영에 관한 정치와 국내정치나 국제정치에 관한 정치와 지방정치가 정치과정의 소우주로서 분석되어 지방의 권력구조나 사회운동, 정책선택이나 정치참여가 논의되는 경우도 있으며, 한편으로는 국가의 정치와 지방정치의 여러 관계를 포함하여 지방자치가 논의되는 경우도 있습니다. 후자의 전형적인 논점은 정부간 관계론인데 중앙정부와 지방자치단체의 관계는 단적으로 중앙집권과 지방분권이라는 틀에서 이해되고 중앙에 의한 지방에 대한 행정적 지배나 정치적 영향력 행사 또는 지방자치단체의 자율이나 정치적 독자성이 분석되어 왔습니다.

지금까지 지방자치에 대해서는 그 역사적 전통적인 의의, 즉 ‘대중민주주의’나 친근한 기초적 자치단체라는 관점이 강조되어 왔습니다. 그 속에서 선진공업국가를 중심으로 1960년대부터는 ‘시민참여’ 그리고 1980년대 이후에는 ‘지방분권개혁’이 문맥을 달리하지만 주목을 끌어 왔는데 전자는 복지국가 체제하에서 중앙집권의 진행에 대한 지방 측에서의 이의신청이라는 의의를, 후자는 복지국가나 국민국가의 해체 또는 개혁의 수단을 지방 자치에 요구한 것이있습니다.

그리고 빼놓을수 없는 지방자치 단체가 있는데 그 단체의 특성을 한번 알아보겠습니다.

 

1. 지방자치단체의 특성

지방자치단체는 중앙행정기관의 하부 기관인 지방행정기관[일선기관]과는 그 성격이나 지위가 다르다. 첫째로, 지방자치단체는 국가와는 별개의 독립적인 권리와 의무의 주체가 되는 법인(法人)이다. 둘째로, 지방자치단체는 단순한 법인이 아니라 공법인(公法人)이다. 즉, 공공적·지방적 사무를 처리하기 위해 설립된 일종의 공공단체인 것이다. 따라서 지방자치 단체는 사단법인·재단법인 등과 같은 사법인(私法人)과는 다르다. 셋째로 지방자치단체는 자치권(自治權)을 가진다는 특성이 있다. 그러므로 지방자치단체는 국가의 간섭이나 통제를 받지 않고 그 구역 안의 일은 자기들이 자주적으로 처리할 수가 있다. 넷째로 지방자치단체는 일정한 지역 안의 사무를 그 지역 주민들이 스스로의 힘으로 처리하기 위해 설립된 지역 단체라는 특성을 가진다. 이점에서 공공조합이나 영조물법인 등의 공공단체와는 구별된다.

 

2. 우리 나라의 지방자치단체

우리나라의 지방자치단체는, 광역(廣域) 자치단체로서 특별시·광역시·도(道)가 있고, 기초(基礎) 자치단체로서 시·군·자치구가 있다. 광역시(廣域市)는 대도시 중에서 특별법에 의하여 도(道)로부터 분리되어 도와 동격의 지위를 갖는 광역 지방자치단체이다. 그리고 자치구(自治區)는 특별시와 광역시의 관할구역 안의 구로서 기초 지방자치단체이다.

광역이든 기초이든 지방자치단체에는 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장을 둔다. 지방의회(地方議會)는 그 지방 주민의 직접·평등·보통·비밀 선거에 의하여 선출된 의원(議員)으로 조직된다. 지방자치단체장이란 서울특별시장·광역시장·도지사·군수·구청장[자치구]을 말하는 것으로, 지방자치단체장 또한 그 지방주민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의해 선출되며, 당해 지방자치단체를 통할하고 대표한다.

지방자치단체가 갖는 권한으로는 주민복리 증진 및 행정사무 처리권, 자치입법권, 재산관리권 등이 있다.

 

 1) 주민복리 및 행정사무 처리권

지방자치단체는 주로 주민의 복리증진(福利增進)과 생활환경 시설 및 지역개발 등의 사무를 처리하는데, 이에는 고유사무와 위임사무가 있다. 고유사무(固有事務)란 일반적으로 지방자치단체의 존립(存立)을 목적으로 하는 사무, 즉 주민의 복리증진을 위하여 적극적으로 서비스를 제공하는 사무를 말한다. 예컨대 상·하수도 사무, 시장(市場)의 설치·관리사무, 지방세 과징사무 등이 그것이다.

그리고 위임사무(委任事務)란 법령에 의하여 중앙정부나 광역지방자치단체로부터 위임받은 사무를 말한다. 위임사무에는 지방자치단체 자체에게 위임되는 단체위임사무(團體委任事務)와 지방자치단체장이나 기타 집행기관에 위임되는 기관위임사무(機關委任事務)의 두 가지가 있다. 단체 위임사무의 예로는 조세(粗稅) 등 공과금 징수, 전염병 예방접종, 하천 보수·유지 등을 들 수 있고, 기관위임사무의 예로는 가족관계등록사무(구, 호적사무)·주민등록사무·병무사무·소방사무·경찰 등을 들 수 있다.

 

 2) 자치 입법권(自治立法權)

지방자치단체는 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있는데, 이에는 조례와 규칙이 있다. 조례(條例)는 법령의 범위 내에서 지방의회가 제정하는 것으로서 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 기타 사무와 관련된 중요 규범이나 방침을 그 내용으로 한다. 그리고 규칙(規則)은 법령 또는 조례가 위임한 범위 내에서 지방자치단체장이 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 것이다.

 

3) 재산 관리권

지방자치단체는 그 사무처리를 위하여 재산을 소유·관리하고, 지방세를 비롯하여 각종 공과금(公課金) 및 수수료·사용료 등을 징수하고, 필요에 따라 지방채(地方債)를 발행할 수도 있다.